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當(dāng)前，我國正面臨人口少子化、老齡化的國情，人口總量呈現(xiàn)負(fù)增長趨勢(shì)。2023年我國出生人口902萬人，出生率為6.39%;死亡人口1110萬人，死亡率為7.87%，自然增長率為-1.48%，低生育率成為我國面臨的現(xiàn)實(shí)問題。為了應(yīng)對(duì)這一人口結(jié)構(gòu)的變化，黨的二十屆三中全會(huì)提出要完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)。生育保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型是適應(yīng)人口發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的重要內(nèi)容。
一、生育保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型的基本思路
1.從繳費(fèi)型向普惠型轉(zhuǎn)型，從基于勞動(dòng)關(guān)系向基于國民身份發(fā)展
從國外生育保障政策經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)國家對(duì)于生育保障政策的理念思想為一項(xiàng)帶有福利性的社會(huì)政策，實(shí)行生育保障國民全覆蓋制度，對(duì)非就業(yè)女性、貧困群體等都制定有較為完善的生育保障措施。生育保險(xiǎn)是對(duì)生育行為其社會(huì)價(jià)值的認(rèn)可，因此，在當(dāng)下鼓勵(lì)生育行為，強(qiáng)調(diào)公平、普惠的社會(huì)保障理念下，實(shí)現(xiàn)制度安排滿足有需要者的需要，做到應(yīng)保盡保。一方面為體現(xiàn)生育保險(xiǎn)的公平性，有必要將碎片化的職工生育保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)合并統(tǒng)一為以國民身份為主體，覆蓋全體國民的生育保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋群體;另一方面為體現(xiàn)生育保險(xiǎn)的普惠性，有必要將生育保險(xiǎn)由雇主繳費(fèi)型轉(zhuǎn)型為國民普惠型的生育保險(xiǎn)制度，讓所有育齡婦女獲得生育保障，增強(qiáng)人群橫縱向的公平。
2.從企業(yè)、家庭責(zé)任為主向政府、社會(huì)、企業(yè)、家庭多元責(zé)任為主轉(zhuǎn)變
現(xiàn)行生育成本主要由企業(yè)和家庭承擔(dān)，法律規(guī)定生育保險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。在工業(yè)社會(huì)，個(gè)人及家庭的自我保障功能弱化，自我保障能力有限，這難以適應(yīng)低生育率背景下國家人口戰(zhàn)略發(fā)展的需要。因此，生育保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)向政府責(zé)任回歸發(fā)展，生育成本由社會(huì)、國家、企業(yè)、家庭等多元主體共擔(dān)轉(zhuǎn)變。一方面，在資金來源上政府應(yīng)增加財(cái)政投入，承擔(dān)部分生育成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，化解女性隱性就業(yè)的歧視問題。另一方面在制度設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理上，國家政府部門擁有較強(qiáng)的調(diào)控能力，可以通過政策、法律等措施調(diào)整社會(huì)資源的再分配，引導(dǎo)社會(huì)資源向生育服務(wù)領(lǐng)域流動(dòng)，緩解社會(huì)不足的問題。
3.從單一資金保障向綜合資金、服務(wù)保障協(xié)同發(fā)展
生育保險(xiǎn)的本質(zhì)是為了維護(hù)婦女身體健康、維持生育期間正常的生活和經(jīng)濟(jì)支出。目前我國生育保險(xiǎn)的保障內(nèi)容構(gòu)成主體為短期內(nèi)單一資金保障，具體呈現(xiàn)為假期支持和經(jīng)濟(jì)支持，對(duì)比發(fā)達(dá)國家的貨幣政策、育兒照料政策、假期政策、就業(yè)促進(jìn)和保護(hù)政策、性別平等政策等，缺乏綜合服務(wù)供給的保障機(jī)制。生育保險(xiǎn)應(yīng)逐步擴(kuò)大資金給付范圍，改變目前單一的現(xiàn)金供給措施，協(xié)同服務(wù)保障待遇緩解現(xiàn)金供給壓力，構(gòu)建現(xiàn)金-服務(wù)組合給付模式，切實(shí)保障女性和家庭的生育權(quán)益。除生育行為發(fā)生期間的產(chǎn)護(hù)費(fèi)用和產(chǎn)假中的工資給付外，應(yīng)考慮生育后的育兒支持如育兒服務(wù)補(bǔ)助等。為切實(shí)保障生產(chǎn)婦女的身體健康和新生兒健康成長的權(quán)益，應(yīng)協(xié)同教育、衛(wèi)生健康等部門協(xié)同服務(wù)供給，同時(shí)人社部門也應(yīng)提供專門針對(duì)女性，尤其是母親的專項(xiàng)就業(yè)扶持，如婦女再就業(yè)培訓(xùn)等，緩解女性生育就業(yè)間的沖突。
二、生育保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型的發(fā)展路徑探討
1.“兩階段、三群體、有彈性”的漸進(jìn)式改革策略
第一階段推進(jìn)在職職工醫(yī)保全覆蓋生育保險(xiǎn)。從數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然兩險(xiǎn)合并，但是生育保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)仍少于在職職工醫(yī)保參保人數(shù)。例如2023年，我國職工醫(yī)保參保37095萬人，其中，在職職工27099萬人，全國參加生育保險(xiǎn)24903萬人，兩者相差2000萬人左右。參加職工醫(yī)保而未參加生育保險(xiǎn)往往是小微企業(yè)，這些企業(yè)雖然繳費(fèi)壓力較大，但是繳費(fèi)基數(shù)小，而生育保險(xiǎn)費(fèi)率較低，在生育保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型后政府籌資責(zé)任的回歸，可以探索繳費(fèi)部分減免的方式或者采取稅收優(yōu)惠支持的方式，逐漸實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)全覆蓋。第二階段，針對(duì)靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民，可以采取更具選擇性的彈性參保方式，根據(jù)滿足女性生育保障需求，化解女性就業(yè)者因生育中斷收入的風(fēng)險(xiǎn)，通過繳費(fèi)政府補(bǔ)貼的方式激勵(lì)待生育女性自愿參保。這種方式具有以下優(yōu)勢(shì)，給予中間地帶的群體一定政策的選擇權(quán)，對(duì)象識(shí)別更加精準(zhǔn)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，與現(xiàn)行的生育保險(xiǎn)制度銜接，且能夠平穩(wěn)促進(jìn)生育保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型，對(duì)整體權(quán)利義務(wù)均衡的社會(huì)保險(xiǎn)體系沖擊較小。為了減少逆選擇，前期可根據(jù)基金收支和財(cái)政收入增長，設(shè)置一定期限的等待期，即連續(xù)繳費(fèi)時(shí)間。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，條件成熟，生育保障逐漸實(shí)現(xiàn)全人群覆蓋。
2.生育服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)的融合協(xié)同
生育服務(wù)涵蓋醫(yī)療、女職工勞動(dòng)保護(hù)、托幼、教育等多方面內(nèi)容，其中醫(yī)療服務(wù)作為涉及孕育全過程的重要環(huán)節(jié)，提高生育服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)的供給質(zhì)量，促進(jìn)兩項(xiàng)服務(wù)融合協(xié)同，能夠更好地保障生育行為。增加生育醫(yī)療相結(jié)合的服務(wù)供給，一方面需醫(yī)療先行，配備足夠的產(chǎn)科醫(yī)護(hù)人員和床位數(shù)量，提供專業(yè)水平高、素質(zhì)高的醫(yī)護(hù)人員，合理公平分配醫(yī)療資源，解決生育醫(yī)療資源緊張的難題，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)的婦女權(quán)益。另一方面，三孩政策全面放開后，面對(duì)高齡產(chǎn)婦數(shù)量增加問題，把生殖輔助相關(guān)的醫(yī)療服務(wù)納入醫(yī)保報(bào)銷范圍。各基層醫(yī)療如社區(qū)衛(wèi)生站可提供孕前檢查、預(yù)防的前期工作，承擔(dān)孕婦前后期部分的生育醫(yī)療職能，建立起良好的分級(jí)診療機(jī)制，化解基層資源閑置與優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源不足并存的問題。
3.政府責(zé)任回歸的多元籌資機(jī)制
為普惠型生育保險(xiǎn)制度提供資金支持，緩解保險(xiǎn)基金發(fā)展和企業(yè)成本壓力，有必要將基金的單一籌資模式轉(zhuǎn)型為三方籌資模式，即將原單一企業(yè)繳費(fèi)改為企業(yè)、政府、社會(huì)三方參與投保。企業(yè)職工由用人單位代繳生育保險(xiǎn)費(fèi)的同時(shí)，國家也需要按一定標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)投入生育保險(xiǎn)中，共擔(dān)生育成本。對(duì)于非在職人員、城鄉(xiāng)居民等群體，政府應(yīng)提供其在戶籍所在地以自愿形式參加生育保險(xiǎn)的權(quán)利，政府在籌資渠道上應(yīng)起到兜底作用。此外，提高生育保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則作用，推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，以此增強(qiáng)生育保險(xiǎn)基金籌資力度。同時(shí)增強(qiáng)生育基金的穩(wěn)定性，統(tǒng)一收取統(tǒng)一支付，方便基金管理，實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)制度的可持續(xù)化運(yùn)營發(fā)展。
4.擴(kuò)大生育保障支付范圍和優(yōu)化支付方式
除產(chǎn)前到產(chǎn)后的短期現(xiàn)金支付與休假補(bǔ)償，生育保險(xiǎn)應(yīng)擴(kuò)大其保障范圍，為新生兒提供從生育，到養(yǎng)育，再到教育的成長服務(wù)。探索設(shè)立育兒補(bǔ)助、育兒服務(wù)項(xiàng)目，在0-3歲時(shí)按月發(fā)放;設(shè)立完善的兒童托育項(xiàng)目，為家庭減輕人力成本負(fù)擔(dān)，同時(shí)也幫助女性實(shí)現(xiàn)生育與就業(yè)之間的矛盾;增設(shè)父親陪同產(chǎn)假和家庭共同育兒假，使男性承擔(dān)部分養(yǎng)育責(zé)任，緩輕女性育兒壓力，增強(qiáng)家庭責(zé)任感。對(duì)于生育過程中最直接的醫(yī)療成本，應(yīng)改革其支付方式，優(yōu)化生育保險(xiǎn)報(bào)銷流程。一方面需通過將生育保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)費(fèi)納入醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行統(tǒng)一的經(jīng)辦與管理，解決家庭報(bào)銷費(fèi)用難、報(bào)銷項(xiàng)目模糊、報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)不清等困境。另一方面，政府應(yīng)集合專家、智庫力量，從女性生育角度出發(fā)，討論出確切的可納入醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的相關(guān)生育項(xiàng)目，方便統(tǒng)一報(bào)銷管理、減少人們使用生育保險(xiǎn)報(bào)銷生育醫(yī)療費(fèi)用困難現(xiàn)象的同時(shí)，也減少了女性生育多孩的憂慮風(fēng)險(xiǎn)與后顧之憂，切實(shí)多方位保障女性生育時(shí)的身體健康。
小結(jié)
生育保險(xiǎn)制度為女性就業(yè)者提供了重要的保障機(jī)制，有利于國家人口戰(zhàn)略的發(fā)展。隨著少子老齡化、低生育率等問題凸顯，生育保險(xiǎn)制度面臨轉(zhuǎn)型的迫切要求。結(jié)合當(dāng)前制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的問題，提出適應(yīng)于新時(shí)代背景，及人口發(fā)展理念、外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)部公平性需要的生育保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型理念及實(shí)現(xiàn)路徑，即構(gòu)建多層次服務(wù)內(nèi)容供給與多方主體共擔(dān)生育成本的全民普惠型生育保險(xiǎn)制度，是完善人口發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。
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